赵子诚（审计署兰州办）    

党的十八届四中全会特别提及了审计工作，国务院关于加强审计工作的意见更将审计事业提到前所未有的高度，新经济责任审计实施细则彰显了审计深入参与民主建设。这说明，当前我国审计已进入新阶段，面对新形势，需凝聚新思路，探索新模式，追求新理论，形成新常态。   

一、审计新环境是审计全覆盖的客观要求。

十八大以来在党中央领导下，我国经济建设形成新常态，民主法制建设提到新高度，审计环境发生重大变化，审计参与国家治理的广度和深度都超出传统理论思维，客观要求审计实现全覆盖。   

（一）审计监督参与法制建设的新内涵要求实现全覆盖。   

十八届三中全会强调对行政权力的监督和制约，审计作为依法以权力监督制约权力的制度，是法治建设的重要手段，是党和国家监督体系的重要方面。党和政府将审计监督提到监督体系的重要方面，赋予审计新内涵，客观要求审计应更广泛的参与法制监督和国家治理，覆盖国家立法、司法的全过程，形成社会主义完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的监督体系和有力的法治保障体系，深层次推进依法治国和国家治理能力优化，在国家治理体系中发挥基础性作用。   

（二）经济责任审计“全覆盖”是民主进步助推器。   

2014年7月中央七部委联合下发了经济责任审计规定实施细则，审计范围从县级政府和国有企业覆盖到多级党委和政府，时间从事后审计扩展到事后和事中相结合，内容从落实中央调控政策、经济发展、社会进步、改善民生、生态文明，到依法行政、廉洁从政、遵纪守法等方面，覆盖面之广，涉及度之深，已成为党政领导干部任期执政情况的综合评价。这样只有实现审计时空和领域的全覆盖，才能形成更加客观公正的评价，才能在党政机关科学决策、遏制腐败、勤政廉政、监督管理、人才建设等方面发挥促进作用。   

（三）自然资源审计要求审计覆盖到经济建设之外。   

十八届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，建立生态环境损害责任终身追究制。党中央将加强生态文明和经济建设协调发展的一项制度创新赋予审计来落实，是审计的新任务、新课题。   

作为审计一项新领域，部分省市已进行了研究，新疆维吾尔自治区和西安市的探索取得了不错的成效。对自然资源领域的审计，完全颠覆了传统审计观念和作用。审计覆盖到自然资源领域，表明审计不仅覆盖民主法制建设和社会经济建设，也覆盖到生态文明建设，对社会发展中的能源消耗、环境污染进行监督，以实际工作落实科学发展观，审出一片蓝天白云的和谐社会。   

（四）审计全覆盖是审计新形势客观要求的落脚点。   

不论审计覆盖社会法治建设，民主监督，资源环境治理，还是为国家重大经济决策提供依据，为重大民生事项保驾护航，都客观要求审计的领域和深度不断扩大，精度和层次逐渐增加，审计全覆盖已成为充分发挥审计职能的重要前提和现实要求，新形势下审计特点催生审计监督要全覆盖。探求全覆盖下的审计新思路，成为提升审计作用的首要问题。   

二、审计全覆盖的现实要求审计全面创新。

（一）审计全覆盖首要任务是推动审计理论创新。无论是国务院《意见》新要求，还是十八届四中全会提出的审计依法治国，特别审计经济责任审计的内容，都已经大大突破了审计原来的范围，现有理论不能全面指导审计实务。如基础理论中对“审计”的定义已不能覆盖新的审计内涵和外延。经济责任审计和资源环境审计等诸多内容都是新课题，亟需理论界重新研讨和创新审计理论。   

（二）审计全覆盖要求推动审计方法手段创新。审计方法手段的创新必将提高审计生产力。国务院要求依法履行审计职责，加大审计力度，实现审计监督全覆盖，必然增加审计工作量。如何在保证审计质量的前提下，将审计工作提高到全新的层面，客观要求创新审计方式，提高审计效率，探索审计新道路。   

从传统手工账务审计到电子数据审计的发展，是一次被动应对的创新，但大幅提高了审计效率和精准度，开创了审计的新时代。今年提出审计全覆盖，将成为指导当前和今后一个时期审计工作的总纲，也必将开启审计新时代，这需要新效率、新方法，新思路。   

（三）审计全覆盖要推动组织模式的创新。随着审计参与国家治理的深入，审计组织模式也在发生着深刻的变化，从项目分散式审计，向全国大集中模式演化。近年实施的地方政府性债务审计、全国社会保障资金审计、土地出让金收支和耕地保护审计等项目已呈现宏观性、抽象性、常规性、高层级、大规模的新特点。这种项目关系国计民生，是党中央、国务院经济决策的重要依据，要求时效性高、准确性强，渐渐成为审计的常态。如何高效的组织大项目也是审计全覆盖模式下革新的内容，是审计全覆盖发展的必须突破瓶颈。   

三、审计全覆盖要求下审计如何发展。

（一）加强信息化建设，强化数据分析。在经济活动日益数字化的背景下，真实、全面、准确、有效的获取数据信息是审计的优势。通过对国家政治、经济、社会、文化和生态等领域进行系统性、整体性的数据分析和挖掘，实现对顶层设计的现实评价和未来预测，是审计有效服务国家治理的必然选择和最便捷途径，也是分散式、现场审计无法做到的！整合数据分析研究分散在各业务司的现状，实现高效的行业及宏观政策集中研究，探索社会经济发展重点、难点和热点问题，将使审计更加智能化。   

（二）高效快捷的整合地方审计资源和购买社会服务。   

随着国家治理体系和治理能力的现代化的要求，举全国之力进行的大项目成为惯例，该类项目面临地域覆盖广，行政层级多，任务目标不明确，审计人员多且知识结构复杂，业务能差异大等问题，因此需要健全和完善大项目管理体制。   

大项目组织上要解决有效、准确和效率三大问题。将行政管理和业务管理分离，业务沟通扁平化，行政管理立体化，解决有效调配人员的问题。实行详细的目标管理，地方审计机关和购买社会审计目标具体化，更多的承担合规性审计和统计性复核工作；加强事中控制，提高业务检查密度，保证审计准备性的问题；建立多样化激励措施，购买审计按市场考核，以工作量和审计质量综合付费，推动审计署和地方审计厅局给予本单位项目人员的考核奖励，调动地方人员积极性，解决效率问题。   

（三）建立审计指标体系，理论和实务协调发展。   

审计指标建设和研究是审计工作的纲，这两年审计领域的扩展和审计全覆盖的提出，如经济责任审计中提到的众多领域如何界定，经济指标如何评价，自然资源资产负债表如何编制和计量，都对审计范围和评价体系提出挑战，没有尺子，何以论长短。   

应梳理审计覆盖事项，综合审计事项归口部门和该领域专家学者意见，在大数据分析基础上建立意向指标，广泛征求各部门意见，形成审计评价指标体系。形成综合评价被审计单位、被审计人员、新审计事项、购买社会审计价格和地方审计人员能力等多方面的审计指标体系，便捷审计进点和结束现场。   

审计指标体系建设只是其中一环，经过三十年的发展，我们的审计事业开创了中国特色的审计之路。随着中央十八届三中、四中全会和国务院的要求，我国的审计事业必然开创新局面。这客观要求我们的审计理论不能停留在向西看的阶段，要在新领域加强理论建设，引领世界审计发展的潮流。（赵子诚）   

参考文献：

[1]刘家义:在全国审计机关贯彻落实党的十八届四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》电视电话会议上的讲话.   

[2]崔振龙 李俊 李厚喜:开创国家审计推动国家治理现代化的新局面.    

[3]王鸿:浅析国家治理体系与治理能力现代化进程中的国家审计定位.   

[4]审计署:关于深入贯彻落实党的十八届四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》的意见.   

[5]崔振龙 刘西友:在全面推进依法治国中发挥审计推动国家治理现代化的基石和保障作用.   

[6]国务院关于加强审计工作的意见.