审计处
设为首页   加入收藏
 学校首页 | 首页 | 部门简介 | 工作职责 | 工作之窗 | 审计法规 | 理论研讨 | 通讯联络 | 下载中心 
热点文章
理论研讨
当前位置: 首页>>理论研讨>>正文
浅议新形势下基层审计机关的绩效管理
2016-07-28 17:29 审计处  (来源:审计署网站)

田功海(湖南省常德市审计局)  

【摘 要】党的十八大报告明确指出,要创新行政管理方式,推进政府绩效管理。审计机关加强绩效管理成为大势所趋。本文结合审计署“十二五”规划中有关绩效管理的要求,从基层机关绩效管理的现状入手,分析了目前存在的普遍问题,着力从审计项目绩效、审计组织和人员绩效、绩效评价体系构建以及审计信息化建设等方面,阐述了提升审计机关绩效管理的途径。

【关键词】审计 绩效管理

审计机关作为政府的经济综合监督部门,其行政绩效越来越受到党委政府和社会公众的关注。在审计机关既定人力、财力、时间等资源条件下,如何通过年度审计计划的科学安排、项目实施的合理组织、审计成果的提炼开发、整改落实的跟踪反馈以及基础要素的保障完善等,全面提升审计机关的年度工作绩效,已成为各级审计机关至关重要的大事。本文拟结合审计工作实际,对审计机关绩效管理略作粗浅探讨。 

一、审计机关绩效管理的基本概况

 

建设低成本、高效率的政府,是现代政府管理的一个重要目标。自上世纪80年代以来,伴随新公共管理运动在英美等国的兴起,绩效理念被引入了西方发达国家的政府管理实践,并取得丰硕成果。近年来,我国采取了转变经济发展方式、降低行政成本、建设节约型社会等一系列措施,努力提高行政效率,建设高效政府。特别是党的十八大报告明确指出,要创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。 

我国审计机关作为政府组成部门,加强自身绩效管理尤为必要。《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出,要建立审计工作绩效考核评价制度,加强审计机关预算管理,强化审计成本控制,推进预算公开,努力做到申请计划有概算、正式进点有预算、审计过程有核算、项目结束有决算、成果绩效有评估,切实提高审计工作绩效。审计署借鉴国外审计机关绩效管理经验,把握审计工作和审计管理的发展规律,不断改进审计管理的方式方法,逐步建立起较为有效的审计工作绩效考核评价制度,并从2011年起发布了年度绩效报告。报告从主要职责及组织机构设置、当年工作任务及完成情况,预算执行情况,投入产出等方面进行分析,向社会公布了其年度工作绩效。该绩效主要采用两类指标:可用金额计量的审计成果和不可用金额计量的审计成果,其基础数据来源于审计统计报表。在可用金额计量审计成果方面,以审计查出违规问题金额、查出损失浪费金额等为可计量产出,以全年经费支出为投入,进行了全署整体投入产出比较和人均审计成果计算。对于不可用金额计量审计成果,选取了提交报告、信息篇数、提出审计建议及被审计单位据此建章立制措施、移送案件事项等指标予以展示。 

近年来,各地围绕提高审计机关的管理绩效,进行了诸多有效探索,比如推行实行审计权能四分离制度、审计现场管理制度、审计工作量和成本管理制度、财政审计大格局、“一拖N”审计组织方式等等,有力推动了全省审计工作质量和效能的提高。但总体来说,审计机关的绩效管理尚处于探索阶段,在绩效评价体系、投入产出分析和绩效管理制度建设等方面还没有形成完备的体系。为进一步贯彻落实审计署“十二五”规划中有关绩效管理的部署,省审计厅2014年印发了《关于切实加强审计计划统计管理的通知》,明确从2014年开始,要加大全省审计项目投入产出绩效的考核力度。目前,我省已将各级审计机关的年度计划项目,从立项、实施、完成、到成果转化等,全部纳入了审计计划与统计的动态管理,并通过各类统计数据和指标,考核和评价审计机关的投入与产出绩效。就绩效考评体系来说,主要突出了四个方面的绩效情况:一是审计项目立项及进展情况,动态反应审计项目立项、完结、正在实施和尚未实施的情况,以项目完成率展示工作效能进度。二是审计机关人员结构及工作强度情况,反映审计机关实际投入工作量对可投入工作量的占比。三是审计工作成果情况,分为可用货币计量和不可用货币计量的审计成果(同审计署的绩效报告指标)。四是审计投入产出绩效情况,包括投入产出比和人均产出两项指标,反映可用货币计量的成果与审计经费和审计人员数的比值。 

二、审计机关绩效管理存在的问题

 

围绕绩效的基本要素,即“3E:经济、效率和效果”,以及绩效管理的基本环节,即“绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效考评”等,当前市县两级审计机关在以下方面的管理上,还存在一些问题,影响了审计工作绩效充分发挥。 

审计业务管理不够精细。一是审计计划制定不够合理。表现为:计划缺乏层次性,没有很好体现年度计划、中期计划和长期规划之间关系;计划自主性不够,因有关机制没有理顺,经济责任审计、党委政府和其他的交办事项过多,审计资源紧张、疲于应付,冲击了审计“围绕中心、服务大局”的工作思路;计划的执行不够严格,如计划的时限管理欠缺,计划进度拖延,项目计划随意调整等等,影响计划的严肃性和年度审计工作总体目标的实现。二是审计质量管控不够严格。表现为:审前准备不充分,审计方案不科学,审计实施缺乏约束力;现场审计质量控制不严格,审计取证不规范,审计实施随意性大;审计机关对审计实施过程缺少必要的实时质量监督;审计复核审理机制不健全,审计实施质量缺陷缺乏同步审理和事后纠正措施。三是审计成果开发不够充分。对审计发现挖掘不深,审计报告就事论事,宏观性、建设性不够、层次性不高;对审计情况的综合分析不够,审计要情、专报、信息等“深加工”产品少;同时对审计移送事项、移送处理结果跟踪不够,追责力度也不大,影响审计效能发挥。 

审计成本控制不够严格。审计成本管理是指审计机关完成一个审计项目,实现预定审计目标所耗用的各种费用(不含人员工资),包括公用经费支出和外勤审计经费支出。目前多数基层审计机关在审计成本的管理上比较粗放,经费预算没有很好地结合审计项目,核定项目工作量和工作时限,存在吃大锅饭、吃敞口饭现象。由于对审计进度快慢、时间长短没有严格控制,没有把审计时限细化到具体审计事项,随意延长审计现场时间成为常态,审计组常以深度为由拖延进度,使得审计成本相应加大,导致一些审计项目工作效率低下,投入产出比例失衡。 

目标管理考核不够严谨。目标管理考核作为审计管理的手段,促进作用明显,目前基层审计机关在目标管理考核中仍存在一些问题,影响了其作用发挥:一是目标管理评价体系不科学。表现为操作性不强,定性条款多、定量指标少;指标畸轻畸重,部分条款过于苛刻,否定条款过多(如笔者所在单位就有6个一票否决),因达不到标准而影响积极性,同时部分条款又过于宽松,实行“普惠制”,使考核流于形式。指标导向不明显,对机关党务政务关注较多,对审计质量、成果、效能、创新等关注不够。二是目标管理考核组织不合理。表现为重结果、轻过程,对审计效能重视不够,对日常督导管理不够;重考核机构考评、轻群众参与,没有很好地把自我评估、科室互评、被审计单位等外部评价有效结合。三是考核结果运用不充分。考核结果没有真正与被考核对象的职位职级、工作待遇等挂钩,达不到鼓励先进、鞭策后进的目的;对目标考核中掌握的信息,不能有效反馈利用,没有及时推介经验或帮助改进不足。 

审计组织体系不够合理。目前,我省市县两级审计机关大多沿用传统的审计组织架构模式,立项权由办公室行使(项目建议权实际在业务部门),审理权由法规部门行使,检查权和执行权均由业务部门行使,这种设计导致审计权力集中于业务部门,既不利于内部制衡,也不利于提高审计效能。主要表现为:一是审计计划制定不够合理。审计计划由业务科室为主提出,无法确保消除审计盲区、避免重复和选择性执法,无法制定出科学的审计工作中长期规划,无法使年度审计计划与经济社会发展和党委政府中心工作有效契合,计划的宏观性建设性、整体层次性不强,特别是不能有效满足审计大格局和资源整合的要求。二是审计结论落实不够理想。传统组织架构下,业务部门往往重查处轻整改,通常一个项目出具审计报告、处罚决定落实就算基本完结,审计建议的落实则折扣较大,出现“屡审屡犯”现象,不能有效发挥审计的建设性作用。 

人力资源管理不够科学。人力资源是对组织或企业产生重大影响的关键资源。目前,一些审计机关在人力资源的管理上仍沿袭过去行政管理上的老套路,存在的主要问题:一是岗位职责不明确,人浮于事。特别是非业务的职能科室之间,以及科室内部,往往职责界定不清,导致遇事推诿扯皮,办事效率低,忙闲不均,挫伤积极性。二是考核奖惩不严,绩效不优。往往因为对人员的绩效考评体系不完善、考评结果运用不充分,导致干多干少、干好干坏基本一个样,甚至出现选人用人方面的导向偏差。三是规划培训不够,能力不足。在审计干部的准入把关、职业规划等方面,没有很好地结合审计行业和个人特点,审计人员的年龄、知识结构等与审计工作不匹配,导致业务干部少、管理干部多,财务审计专业人员多、工程造价等特殊专业人员少等现象,审计供需的总量和机构矛盾较突出。四是机关氛围不浓,职业归属感不强。忽视审计文化建设,对审计核心价值观培养和审计精神弘扬不够,忽视干部思想和心理状况,产生职业倦怠和厌战心理。 

三、审计机关绩效管理的提升途径

 

(一)强化审计项目管理 

强化审计计划管理。就基层审计机关而言,首先要科学编制项目计划。要夯实工作基础,结合实际制定中长期审计规划,把握好审计工作发展方向;建好审计对象、审计人力资源等数据库,及时更新、动态管理。要确保立项质量,把好计划的调研、论证、审定三道关口,做好需求分析,提出备选项目意见;搞好立项论证,精选审计项目,形成计划草案;严格审定报批,确保审计计划契合地方发展大局和党委政府中心工作。其次要合理配置审计资源。按照大格局的要求,搞好项目组织,打破各专业审计条块分割局面,推行“1拖N ”审计模式,增强项目兼容性和内容协调性,提升监督效能。科学配置审计力量,打破业务部门界限,根据人员特点混合编排,实现优势互补,提升整体审计能力。加强协同配合,借助先进信息技术,推广“集中分析、分散核查”模式应用,提高定位问题的准度。此外,搞好审计计划的外部协调。基层机关面临的交办审计、委托审计事项多而杂,有必要建立规范有序的审计任务交办委托机制、归口交办机制等。特别是经责审计计划,要发挥好经责审计领导小组办公室的职责,把握立项的主动权,避免经责委托项目过多、过于集中,从而影响审计质量和效果。 

强化审计质量管控。审计质量的管控是全方位、全过程的范畴,涉及到审计项目的立项、实施、审理、报告、执行等等环节,其中最关键的是审计实施环节。结合实践,笔者认为应主要抓好以下方面:一是要科学编制审计方案。认真搞好审前调查,大型项目必要时要进行试审,便于进一步把握范围和重点,积累经验,使审计方案更具针对性;做好审计目标对接,计划部门要对方案的审计目标把关,确保与项目立项的工作目标一致;要审计方案的操作性,细化审计内容及重点,明确审计应对措施,分类研究制定配套表格体系,为汇总分析提供基础支撑;同时要对项目进度及职责分工等作出详细部署。二是严格落实审计方案。要严格按照实施方案开展审计,围绕审计目标、遵循审计准则进行取证,确保证据链的合法完整,防止证据不足或过度取证,为审计结论提供支撑。局领导、审计组长、业务部门通过巡视督导、专项调度、现场检查等方式了解实施进度、掌握发现问题、挖掘审计成果、协调解决困难,督促全面落实实施方案和工作方案。三是发挥审理的质量把关作用。着力规范审计处理处罚自由裁量权,统一审计执法尺度,防止畸轻畸重现象;积极探索实行重大项目跟踪审理、经济责任和预算执行项目前置审理、同类项目批量集中审理,必要时还可以采取复查补证措施,保障审理效果;实行重大项目集体审议和公开评议制度,倒逼审计质量提高。 

强化审计成果开发利用。审计成果是指满足决策者、管理者、社会公众等的审计需求的一切工作成果,包括审计调研成果、决策参谋成果、制度建设成果、移送处理成果、财政收缴成果等,审计成果是审计绩效管理的重要体现。如何开发利用审计成果,首先要把握审计成果管理的关键环节。一是审计计划确定时,必须要有审计成果的可预见性,牢固树立无预计审计成果的不进行立项的宗旨;二是在审计实施阶段,包括审前调查、审计重点的确定、审计事项的判断等应考虑审计成果的实现;三是在审计报告阶段,对审计发现问题的综合分析、定性判断、建议意见应围绕审计成果的最终实现;四是成果的应用阶段,审计成果的应用是审计目标的最终实现,审计成果只有转化为生产力,审计才能真正发挥应有的作用。其次要运用好反映审计成果的载体。审计报告、审计要情和情况专报、审计简报等是反映审计成果的重要载体,是服务领导决策的重要途径。实践证明,一项审计成果、一个专报、一篇要情,或许就能够促进一个问题的解决,加快一项政策的出台或完善,推动一项工作或事业的发展。运用好这些载体,关键还在于要有相应的“审计重要信息报告制度”作保障。第三要运用好整改这一基本手段。包括完善审计整改的制度机制,强化协同协作,强化责任追究,强化整章建制,强化整改公开等等。 

强化审计成本时效管理。审计成本控制不同于机关经费控制,它是与审计项目直接相关的费用控制。主要控制途径有:一是合理选择审计方式,加大报送审计力度,减少就地审计面,对信息化基础好、资料量不大、管理基础好、城区内的单位,一般选择报送审计,减少外经经费开支,节约成本。二是科学组织审计实施,在审计力量、审计内容等方面整合,加大工作协同力度,提升审计效率,减少现场审计时间和工作量。三是强化外勤经费管控,制定审计项目工作量测算标准和审计外勤经费管理等制度,根据项目核定工作量,测算审计成本,实行外勤经费包干,审结报账。审计时效管控,主要是通过对审计步骤、环节等优化安排,缩短审计时间,提高工作效率。一是实行限时管理,由计划部门在计划中予以明确,按进度考核,达限提醒,超限通报,研究处理。二是严格审计方案调整,特别是涉及审计时间延长的,必须理由充分,且履行报批手续。 

(二)强化组织队伍建设 

一是推进业务管理改革,优化审计组织体系。审计业务管理改革不仅是适应行政执法改革的要求,更是切合审计自身发展的需要。对基层机关来说,质量和效能尤为重要,目前各地在探索审计权能分离改革方面做了诸多有效实践,如有的实行“计划、实施、审理、执行”四分离,有的实行“三分离”,或将执行与计划环节合并,或将执行环节与实施环节合并,等等。这些都有利于提高专业化分工水平,强化内部之间的协作配合、制约制衡,审计质量和效果得到提升,应该成为今后基层机关的业务改革的趋势。二是强化人力资源管理,激发工作的能动性。强化岗位责任制,因事设岗,定岗定责、定编定员,解决职责不分、人浮于事的问题;强化资源整合,实行双向选择,科员选岗,科长竞岗选员,落选待岗,末位淘汰,解决干部能上不能下、能进不能出问题;强化专业能力培养,开展制度化培训,因人制宜制定培养目标和计划,纳入考核管理。三是深化审计文化建设,浓厚良好工作氛围。建好文化阵地、美化工作环境,培育制度文化,增强规则意识,开展文体活动、构建和谐氛围,弘扬审计精神、增强职业归属等。 

(三)科学开展绩效评价 

科学的绩效评价体系应该是目标定位准确、指标设置全面、过程动态掌握、结果有效利用。一是科学设定绩效目标和指标体系。围绕有力服务发展大局和党委政府中心工作,制定年度绩效管理工作计划,明确工作目标和具体措施,设定量化绩效指标,建立起审计机关的整体绩效目标。在绩效指标方面,应分别审计业务、机关事务、审计人员等设立指标体系。在审计业务指标上,应突出审计质量、审计效率、审计创新、审计纪律等重点;在机关事务上,应突出效能及服务质量、交办及督办事项完成情况、廉洁勤政与遵纪守法、信息宣传工作、政治业务学习、安全卫生工作等,逐项进行明细考核。审计机关人员的绩效考核作为机关绩效管理的组成部分,在人力资源管理中发挥着控制、开发、激励和沟通作用,在指标体系设置上应突出工作业绩、工作能力、工作态度和工作潜力等基本内容。二是强化绩效过程管控和动态考评。为了使既定目标得到积极、高效执行,应通过动态管理,加强对所有目标执行过程持续性的监测、控制、记录与考核,对组织内所有的成员和工作形成及时有效督促,并将动态管理的考核结果纳入工作效能评价。特别是对审计业务,可借助“AO-OA”系统,对审前调查、方案编制、下达通知、现场实施、撰写报告、征求意见、提出报告、复核审理、出具报告、跟踪落实等过程逐一监控和考核。对交办事项等一些机关事务工作情况,可结合定期调度会、日常跟踪管理等予以掌控。三是加大绩效评价的结果运用力度。要把考评结果作为审计人员使用、培养和奖惩的重要依据,建立人员考核与培训、选拔、任用相对接的良性机制,形成“重德才、看业绩”的选人用人导向。要把考评过程与抓好工作整改结合来,通过多维度的考评、全方位的对比、全过程的公开,达到查找不足、改进工作、提高效能的目的。 

(四)强化审计信息化建设 

审计信息化建设是提高管理绩效最便捷的途径。一是要以“金审工程”为载体,加强网络硬件建设,完善“AO-OA”系统,搭建联网审计平台,配合建设数据中心等。二是要以审计技术方法管理为统领,推进技术创新,建立审计技术方法的持续创新机制,注重对审计技术方法的总结提炼,加大新技术方法的推广应用力度。三是要以网络平台为基础,深化行政领域管理手段创新。大力推进办文、办会、办事等机关事务工作的信息化、集约化、高效化。通过全面运用审计管理系统(OA),梳理办文程序,制定标准流程,优化系统设计,实现所有行政、业务文书全部网上运行;通过建设网络视频会商系统,实现远程教育培训、非现场工作调度和事项会商等广泛应用等。(田功海) 

主要参考文献: 

[1] 刘水长.《基层审计机关绩效审计管理机制探析》,《中国审计》2010年第18期。 

[2] 陈宏亚.《关于审计管理绩效评价体系的构想》,《河北企业》2009年第1期。 

[3] 黄文静.《审计机关绩效管理指标分析》,《中国审计》2010年07期。 

[4] 刘均刚、孙明禄、李侠.《审计机关绩效管理的探索与实践》, 《审计研究》2013(4)。 

[5] 张文婧 .《我国审计机关绩效管理的缺失和构建路径》,《审计与经济研究》2008年第1期。 

[6] 审计署2012年度、2013年度绩效报告。 

关闭窗口

Copyright © 2006-2015 Lanzhou University of Finance and Economics. All Rights Reserved
地址:兰州市薇乐大道4号(和平校区) 兰州市城关区段家滩496号(段家滩校区)   甘公网安备 62010202002152号